O Brasil, nos últimos anos, vem investindo montante equivalente a ínfimo 0,2% de seu PIB em saneamento básico1. De 2005 a 2015, segundo o instituto Trata Brasil, o país investiu, em média, cerca de R$ 9,264 bilhões em obras de manutenção e expansão de redes de água e esgoto2. É fato que maior investimento nessa rubrica teria impacto na qualidade de vida da população, no nível de desenvolvimento humano e social, na queda da taxa de mortalidade de crianças e na criação de riquezas3.
E, afinal de contas, o que tais ponderações têm a ver com a questão da concessão da gratuidade processual? A resposta é: muita coisa!
Recursos públicos, como quaisquer outros, são bens finitos, escassos. Já se disse que administrá-los é gerir carências. Por isso, reclama-se por eficiente alocação, sob pena de serem indesculpavelmente desperdiçados.
Dizer que a Constituição Federal garante o acesso à Justiça, muitas vezes, leva-nos à conclusão de que a gratuidade processual é elemento essencial para se alcançar a amplitude almejada pelo constituinte. São instintivos os motivos que podem nos levar a acreditar que tal concessão seja sempre benéfica à população. Contudo, não existe almoço grátis e é você, leitor, que está pagando essa conta.
Parece-nos até intuitiva a ideia de que, quanto maior a proximidade de um dado recurso ao nível ótimo de aproveitamento, menor é o montante necessário ao desenvolvimento da atividade por ele financiada. Como resultante, temos um incremento de caixa para o patrocínio da larga gama de atividades que, por desígnio constitucional, é confiada ao Estado.
O Poder Judiciário brasileiro, no ano de 2021, consumiu a relevante quantia de R$ 100 bilhões4. No mesmo período, arrecadou cerca de R$ 62,4 bilhões, ou seja, 62,3% das despesas efetuadas. Desempenha, pois, atividade eminentemente deficitária e, em grande razão, por conta da concessão da gratuidade processual em prol do jurisdicionado. No estado de São Paulo, o mais rico da federação, por exemplo, tal benefício foi deferido em 32% dos processos arquivados em definitivo em 20205, segundo o relatório Justiça em Números de 20216.
Ao final, evidentemente, referida atividade estatal recebe então suplementação orçamentária proveniente de outras fontes, de sorte que, diante da finitude de recursos, outros serviços públicos deixam de receber investimentos. Os dados colacionados evidenciam a importância do estabelecimento de critérios eficientes à concessão da gratuidade processual. A busca pelo nível ótimo de concessão de tal benefício é objetivo a ser perseguido, uma vez que impacta, direta e indiretamente, não só o sistema de Justiça, mas também, como visto, a distribuição e a utilização de recursos públicos necessários à elevação do bem-estar social.
Não obstante tal constatação, é absolutamente corriqueira a afirmação de que a gratuidade de Justiça deve ser deferida àquele que simplesmente alegar insuficiência de recursos. Para muitos, uma vez potestativamente alegada a incapacidade financeira para suportar os custos do processo, a concessão da gratuidade processual constituir-se-ia consequência quase inafastável. Tal proceder estaria legitimado pela garantia prevista no art. 5º, inciso LXXIV, do Texto Fundante7. Referido posicionamento, como preanunciamos, com a devida vênia, não passa pelo filtro da análise consequencialista do instituto.
É inconteste que o benefício deve ser concedido, sempre, ao que efetivamente dele necessita, bem como não se pode negar que o direito fundamental acima referido exerce papel de extrema importância na concretização do escopo constitucional de se garantir o acesso à Justiça (art. 5º, inciso XXXV, da CF8).
O que se verifica, todavia, é que a pródiga e imponderada concessão do benefício da gratuidade processual, longe de garantir ao cidadão a efetiva prestação jurisdicional, acaba, na verdade, por comprometer todo o sistema de Justiça, incentivando a judicialização leviana, sem ponderação de riscos, e, ainda, consumindo recursos públicos escassos.
Consoante a ideia de que custas processuais são tributos, decalca-se do próprio princípio republicano9 que o dever geral de suportar os custos do processo deve ser entendido como a regra constitucional.
Em qualificado estudo, Oliveira10 lembra que
[...] não se pode esquecer que a própria Declaração Americana dos Direitos e Deveres do Homem, sempre invocada para explicar as origens históricas do amplo acesso à Justiça no plano global, também estabelece, no Capítulo Segundo, pari passu com o citado direito fundamental, o dever de pagar impostos: "Artigo XXXVI. Toda pessoa tem o dever de pagar os impostos estabelecidos pela Lei para a manutenção dos serviços públicos".
As hipóteses excepcionais, pois, devem ser analisadas cautelosamente. Para o correto manejo do instituto, deve-se ter em mente que, à luz da ciência econômica, a prestação jurisdicional é considerada bem comum, assim entendido como não excludente (já que sua utilização por um tomador não impede sua utilização por outro) e rival (dada a inafastável constatação de diminuição de sua utilidade frente à exploração havida por outrem). Trocando em miúdos, quanto maior o número de demandas, mais escassos se tornam os finitos recursos colocados à disposição da população para a solução de lides.
A narrativa apresentada pelo ecologista Garrett Hardin sob o título de A tragédia dos Comuns11, cuja ilustração vem ganhando destaque no mundo jurídico, conclui que o livre acesso a bens comuns acaba resultando na superexploração e consequente exaurimento de recursos finitos. Foi ela brilhantemente adaptada para a realidade do Judiciário brasileiro, que de 1988 até 2017 experimentou um incremento do número de demandas distribuídas anualmente da ordem de aproximadamente 83 vezes12 sob o título de Tragédia da Justiça.
Conquanto se busque a ampliação do acesso com a concessão irrestrita de gratuidade, o Judiciário assoberbado restringe, em verdade, o acesso à Justiça, impede o jurisdicionado de receber resposta estatal adequada em tempo útil e torna incerta a efetiva entrega da prestação jurisdicional. Por isso, qualquer interpretação que sustente e leve à perpetuação de tal realidade merece repúdio.
A rigor, a Constituição Federal impôs ao Estado a obrigação de prestação de assistência judiciária aos que comprovarem insuficiência de recursos. Jamais deixou ao alvedrio do próprio contribuinte o estabelecimento da obrigação de pagamento ou não de tributos12. Inadmissível também seria atribuir ao magistrado poder discricionário quanto à isenção tributária, a ser deferida sem motivação ou análise da situação fática.
Já a legislação infraconstitucional estabeleceu presunção relativa de hipossuficiência somente à pessoa natural que assim se declarar (art. 99, §3º, CPC) e estabeleceu alguns critérios objetivos que autorizam a quebra da presunção e, até mesmo, impedem a concessão do benefício.
O Superior Tribunal de Justiça tem-se posicionado pela existência de verdadeiro poder-dever judicial para controle da concessão de gratuidade, ainda que não haja qualquer impugnação ao pleito. A presunção de veracidade da declaração, conforme disciplina o artigo 99, §3º, do CPC, deve ser interpretada à luz do parágrafo anterior do mesmo artigo, cuja disposição autoriza o indeferimento de ofício do pedido de gratuidade, após oportunizada comprovação do alegado, quando houver elementos indicativos de ausência de pressupostos legais.
Malgrado haja presunção de veracidade, o magistrado deve analisar todo o contexto processual, identificar elementos sensíveis quanto à condição do requerente e, motivadamente, determinar a apresentação de elementos de prova ratificadores da alegação de hipossuficiência.
Nesse caminho, a quebra de paradigma, ao lado da postura judicial diligente e austera com relação à obrigação de recolhimento de custas processuais, é medida que se impõe. Porquanto somente a análise acurada dos elementos sensíveis do processo acerca da condição financeira do requerente, em paralelo com o custo efetivo da demanda, pode oferecer o panorama adequado, segundo o Código de Processo Civil.
O Superior Tribunal de Justiça (STJ), contudo, já sedimentou o entendimento - inclusive pela edição do Enunciado 1 da 150ª Edição da Jurisprudência em Teses - segundo o qual: "É inadequada a utilização de critérios exclusivamente objetivos para a concessão de benefício da gratuidade da justiça, devendo ser efetuada avaliação concreta da possibilidade econômica de a parte postulante arcar com os ônus processuais"13.
O posicionamento do STJ afina-se ao standard legal que, de fato, repudia a utilização de critérios meramente objetivos como filtros à concessão da gratuidade. A condição determinante à concessão da gratuidade processual não é a simples verificação da capacidade financeira da parte, mas sim referida capacidade financeira contraposta aos reais custos da demanda judicial em análise.
É o que se conclui da análise do art. 98 do CPC, que garante o benefício legal à pessoa natural ou jurídica, brasileira ou estrangeira, com insuficiência de recursos para pagar as custas, as despesas processuais e os honorários advocatícios. Note-se que a legislação processual faz referência ao jurisdicionado e à despesa que o processo em concreto lhe impõe.
Obviamente, informações - tais como a renda do litigante, o fato de se apresentar sob patrocínio de patrono constituído ou dativo, dados referentes ao objeto da demanda, se é ou não o pretenso beneficiário da gratuidade isento do pagamento de imposto de renda - são importantes para se aquilatar, com justiça e maior precisão, o merecimento ao benefício legal. Contudo, tais elementos devem sempre ser concretamente cotejados com os custos do processo em concreto.
É chegada a hora de realmente conferirmos racionalidade à concessão do benefício, face a um Brasil beligerante, deixando de lado paixões e generosidades intuitivas. Até porque, quanto menos acurácia se verifica nesse campo, mais se testemunham comportamentos oportunistas, plasmados no ajuizamento de ações temerárias e levianas, consumidoras de escassos recursos públicos.
Dessarte, tal constatação tem fundamento na economia comportamental, a qual considera que o homem, sujeito limitadamente racional maximizador de seus próprios interesses, reage a incentivos na busca da situação que lhe apresentar mais vantajosa.
Nesse sentido, a gratuidade se apresenta como poderoso estímulo à judicialização, porque neutraliza os riscos da demanda e possibilita a tomada de decisões irresponsáveis em busca da satisfação de interesses nem sempre legítimos.
A atratividade apresentada pelos incentivos à judicialização patrocinados pela gratuidade de Justiça leva flagrante vantagem sobre aqueles dedicados à desjudicialização. Ignorando-se o fator tempo do litígio, soa muito mais vantajoso o gratuito ajuizamento da demanda do que a tentativa de solução administrativa da questão de fundo por meio de uma plataforma de solução de conflitos, por exemplo. Mesmo porque, em juízo, acrescenta-se, quase sempre, pedido de indenização por danos morais, o que amplia o interesse pelo demandismo, à mesma proporção que diminui o interesse na efetiva solução do problema.
Assim, na ânsia de auferir vantagens pessoais, ainda sob o prisma econômico, o homem, ser limitadamente racional, acaba ignorando os efeitos deletérios de seus atos, a serem sentidos no futuro. Tal proceder é chamado de desconto hiperbólico. Nesse sentido, o free rider vale-se da gratuidade da Justiça, auferindo vantagem direta. Gera, com tal conduta, externalidade negativa, que se irradia por toda a sociedade, traduzida na diminuição da qualidade da prestação jurisdicional. Experimentam ele e a sociedade, aquele em menor intensidade, se sopesado o custo-benefício, os efeitos nefastos do que parecia ser apenas inofensiva benesse.
Parece-nos claro que boa parte das demandas judiciais que tramitam sob os favores da gratuidade processual não seria merecedora de tal benesse. E o dia a dia forense vem nos mostrando que volume substancial dos processos judiciais não é ajuizado por pessoas flagrantemente pobres. A grande massa de miseráveis, famintos, descamisados, de pessoas desprovidas de moradia, saneamento básico e outros tantos direitos fundamentais reconhecidos constitucionalmente parece não se beneficiar da prestação jurisdicional, pois sequer acessa o Judiciário.
Importante salientar que não nos referimos aos conflitos que tramitam nos juizados especiais, pois esses contam com gratuidade legal em primeiro grau e independem de análise judicial. Destacamos apenas as demandas que caminham pelas chamadas "varas comuns", cujo acesso depende de capacidade postulatória e normalmente envolve matérias complexas ou numerários de maior vulto.
A robusta melhoria dos filtros usados na análise do direito à concessão da gratuidade processual, portanto, a um só tempo: i) resultaria na maior acurácia à identificação e prestígio dos cidadãos hipossuficientes; ii) serviria de desestímulo à propositura de demandas temerárias ou mesmo desnecessárias; iii) contribuiria à preservação e uso racional de recursos públicos; iv) serviria de estímulo à procura de meios alternativos de solução de litígios.
Os players ou atores processuais podem muito contribuir para a indução de comportamentos cooperativos no processo. Já dissemos que o ser humano é reagente a incentivos. Embora, atualmente, o que se tem é a certeza de que a infundada formulação de pedido de concessão de gratuidade de Justiça não é repelida, a elevação do número de punições para os casos de verificação de pedidos ardilosamente formulados, certamente, alteraria o panorama.
Além disso, impugnações bem estruturadas, singularmente apresentadas, embasadas em pesquisas nas redes sociais, em ferramentas como o Google Maps para a verificação das características da moradia do litigante, entre outras, podem, inegavelmente, subsidiar decisões judiciais e legitimar a aplicação da penalidade prevista no art. 100, parágrafo único, do Código de Processo Civil.
Consoante alusão inicial, o serviço jurisdicional caracteriza-se por sua escassez, por sua finitude e, por isso, reclama por gestão criteriosa. Sua superexploração, contudo, vem arrastando-o para um quadro de verdadeiro exaurimento, conhecido atualmente como Tragédia da Justiça. A falta de critérios rígidos na concessão do benefício de gratuidade processual contribui, de forma considerável, para o agravamento do cenário.
O ordenamento jurídico vigente é, na verdade, refratário da pródiga concessão da gratuidade processual e estabelece filtros eficientes, desde que bem utilizados, à maior aproximação do julgador do nível ótimo de concessão do benefício. Tal prática pode retirar o Judiciário da condição de deficitário do sistema e melhorar a qualidade da Justiça, de maneira a proporcionar sensata alocação de recursos, inclusive.
Retomando questionamento inicial a respeito do investimento realizado em saneamento básico, constatamos que tal setor contou, nos últimos anos, com recursos inferiores - cerca de 10% - aos destinados para o Judiciário em 2021. Em continuidade, indagamos: o constituinte conferiu ao acesso à Justiça patamar superior à dignidade da pessoa humana? Sem dúvida, a resposta é negativa.
Pois bem, quando constatamos que os desprovidos dos mais elementares serviços públicos, como o de saneamento básico, não são os destinatários da gratuidade de Justiça, porque, ao que tudo indica, sequer têm possibilidade de acessar o Judiciário, a injustiça instalada mostra-se patente e urge séria reflexão.
Conclui-se, assim, que, embora a mudança de paradigma defendida possa resultar em substancial alteração do quadro apresentado, revelando-se benéfica ao sistema de Justiça e a toda a sociedade, os critérios legais têm sido negligenciados desde a vigência do Código de Processo Civil. A melhoria, tanto na qualidade do serviço judiciário como na gestão de recursos públicos para o patrocínio de importantes atividades estatais, pode advir, portanto, desse novo olhar constitucional.
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1 Segundo detalhado relatório elaborado pela empresa global de consultoria KPMG: "Desde 2011, houve uma redução acentuada do investimento em saneamento em relação ao PIB do Brasil, chegando a menos de 0,2% em 2018. Esse indicador já foi quase 0,6% durante a década de 1970". KPMG. Quanto custa universalizar o saneamento no Brasil? 2020. Disponível em: https://assets.kpmg/content/dam/kpmg/br/pdf/2020/07/kpmg-quanto-custa-universalizar-o-saneamento-no-brasil.pdf. Acesso em: 02. abr. 2022.
2 TRATA BRASIL. Novo estudo mostra que universalização do saneamento básico em 20 anos traria ao país benefícios econômicos e sociais de R$ 537 bilhões. Eletrônico. Disponível em: https://tratabrasil.org.br/datafiles/estudos/beneficios-ecosocio/press-release.pdf. Acesso em: 02. abr. 2022.
3 Segundo o relatório da KPMG, o custo da universalização do saneamento básico no Brasil até 2033 somaria R$753 bilhões e geraria externalidades da ordem de R$1.217 trilhões, ou seja, para cada real investido, haveria retorno de R$1,60. Entre os benefícios impactados, apontam-se redução do custo e despesas com saúde, aumento da produtividade e remuneração do trabalhador, valorização imobiliária, renda gerada pelo investimento, renda das operações do setor da cadeia produtiva de água e esgoto, maior arrecadação de impostos e maior renda com turismo advinda de melhores condições ambientais. KPMG. Quanto custa universalizar o saneamento no Brasil? 2020. Disponível em: https://assets.kpmg/content/dam/kpmg/br/pdf/2020/07/kpmg-quanto-custa-universalizar-o-saneamento-no-brasil.pdf. Acesso em: 02. abr. 2022.
4 CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. Justiça em Números 2021 (ano-base 2020). Brasília, DF: CNJ, 2021. Disponível em: https://www.cnj.jus.br/wp-content/uploads/2021/11/relatorio-justica-em-numeros2021-221121.pdf. Acesso em: 02. abr. 2022.
5 Anote-se que da estatística são retiradas da base de cálculo as ações criminais e afetas ao sistema dos Juizados Especiais.
6 CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. Op. cit. p. 114.
7 Art. 5º. (...) LXXIV - o Estado prestará assistência jurídica integral e gratuita aos que comprovarem insuficiência de recursos. BRASIL. [Constituição (1988)]. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 02 abr. 2022.
8 Art. 5º. (...) LXXIV - O Estado prestará assistência jurídica integral e gratuita aos que comprovarem insuficiência de recursos. BRASIL. [Constituição (1988)]. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 02 abr. 2022.
9 O princípio republicano impõe a todos o dever de pagamento de tributos em igualdade de condições.
10 OLIVEIRA, Lupércio Paulo Fernandes de. Uso e abuso da justiça gratuita ante o princípio constitucional do amplo acesso à justiça e respectivos impactos no orçamento do TJMG. Revista Amagis Jurídica, [S.l.], v. 2, n. 14, p. 101-129, ago. 2019. Disponível em: https://revista.amagis.com.br/index.php/amagis-juridica/article/view/59/33. Acesso em: 20 abr. 2022. p. 116.
11 HARDIN, Garret. The Tragedy of the Commons. Science, v. 162, n. 3859, p. 1243-1248. 1968.
12 Nesse sentido: "[...] em 1988 foram distribuídas na justiça 350 mil novas ações, ao passo que em 2017 ingressaram 29,1 milhões de processos". CHIESI FILHO, Humberto. Um novo paradigma de acesso à Justiça: autocomposição como método de solução de controvérsias e caracterização do interesse processual. Belo Horizonte: D'Plácido, 2019. p.143.
13 SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. Enunciado n.º 1. Jurisprudência em teses. 150. ed. Brasília, 12 jun. 2020. Disponível em: https://www.stj.jus.br/sites/portalp/Paginas/Comunicacao/Noticias/Edicoes-149-e-150-de-Jurisprudencia-em-Teses-tratam-de-gratuidade-da-justica.aspx. Acesso em: 20 abr. 2022.
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BRASIL. [Constituição (1988)]. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 02 abr. 2022.
CHIESI FILHO, Humberto. Um novo paradigma de acesso à Justiça: autocomposição como método de solução de controvérsias e caracterização do interesse processual. Belo Horizonte: D'Plácido, 2019.
CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. Justiça em Números 2021 (ano-base 2020). Brasília, DF: CNJ, 2021. Disponível em: https://www.cnj.jus.br/wp-content/uploads/2021/11/relatorio-justica-em-numeros2021-221121.pdf. Acesso em: 02. abr. 2022.
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SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. Enunciado n.º 1. Jurisprudência em teses. 150. ed. Brasília, 12 jun. 2020. Disponível em: https://www.stj.jus.br/sites/portalp/Paginas/Comunicacao/Noticias/Edicoes-149-e-150-de-Jurisprudencia-em-Teses-tratam-de-gratuidade-da-justica.aspx. Acesso em: 20 abr. 2022.
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